Contextualización de los programas de transferencias condicionadas en efectivo en América Latina y Colombia
Los programas de transferencias condicionadas en efectivo constituyen un mecanismo de protección social que suscita cada vez mayor interés en el marco de las estrategias de lucha contra la pobreza y los compromisos asumidos para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio propuesto por las Naciones Unidas. Este tipo de programas busca incrementar las capacidades de los sectores más pobres para prevenir, enfrentar y recuperarse de shocks adversos, con el fin de reducir las vulnerabilidades y riesgos que dificultan salir de la situación de pobreza.
Las transferencias en efectivo, implementadas particularmente en Latinoamérica, combinan objetivos de corto plazo mediante un apoyo de ingreso a los hogares por debajo de la línea de pobreza, con objetivos de largo plazo orientados a promover la acumulación de capital humano, social y contribuir a romper el círculo inter generacional de transmisión de la pobreza. Se aborda, de esta manera, las dificultades que enfrentan los hogares para cubrir los costos directos y los altos costos de oportunidad que supone el uso de servicios, así como los problemas de acceso y la falta de incentivos para la inversión en la familia y grupos etarios más vulnerables.
El diseño de los programas de transferencias en efectivo permite afrontar muchos de los aspectos críticos de los programas tradicionales de asistencia social, a través de mecanismos de focalización de los hogares en situación de mayor vulnerabilidad económica y social, temporalidad del subsidio y mecanismos claros de entrada y salida, menores costos administrativos y de operación, sistemas de recolección de información para el monitoreo de condicionalidades, y el uso de evaluaciones de impacto. La experiencia de los programas en México, Brasil, Colombia y Nicaragua muestra logros importantes en términos del incremento en las tasas de matrícula y asistencia escolar, así como una mejora en el uso de servicios de salud preventiva y un aumento en los niveles de consumo en el hogar.
Siguiendo el ejemplo de otros países en la región, por ejemplo en el Perú se lanzó en septiembre de 2005 el primer programa para el país de transferencias condicionadas en efectivo, llamada “Estrategia Juntos”. Al estar centrado en niños y niñas, el programa abordó específicamente los efectos de la pobreza en la población infantil, promoviendo la inversión de las familias en la niñez. A pesar de los temores iníciales, el programa logró ganar legitimidad, debido a su eficiencia como instrumento de política social, a su vez, fue afortunado el énfasis puesto en la corresponsabilidad entre el Estado y la población sobre sus resultados, y el hecho de que permite llegar a los sectores en extrema pobreza. La investigación realizada por Niños del Milenio entre agosto del 2006 y enero del 2007 en dos comunidades de Ayacucho identificó cambios en los patrones de consumo, el uso de servicios y la dinámica de los hogares y las comunidades, así como algunos nudos críticos en la implementación del programa. Si bien el diseño del estudio no permite generalizar los resultados, sí es posible establecer algunas tendencias y señalar aspectos cuyo abordaje permitirá mejorar el impacto del programa sobre la pobreza y el bienestar infantil.
La red JUNTOS en el caso colombiano
En nuestro país se instituyo la RED JUNTOS como programa estratégico de lucha contra la pobreza dentro del curso de acción de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, y se operativizó a través de dos estrategias, a saber: (i) acompañamiento familiar y; (ii) coordinación de las entidades gubernamentales.
En el acompañamiento familiar, un grupo de Cogestores sociales visita las familias durante cinco años, orientándolas para que puedan acceder a los programas y servicios que necesitan. Las familias a su vez suministran información veraz y oportuna de su situación, y deben cumplir con los requisitos que exijan los diferentes programas del Gobierno. Con la información que estos Cogestores recojan en sus visitas, todas las entidades del Gobierno Nacional, Departamental y Municipal, trabajarán conjuntamente para coordinar acciones que permitan llevar todos los programas a las familias beneficiarias.
Los Cogestores sociales son representantes de la Red Juntos ante las familias y su tarea es acompañarlas en su proceso de desarrollo y mejoramiento de condiciones de vida, para lo cual harán un plan de trabajo con cada familia, buscando identificar las necesidades que las hacen mantenerse en condición de pobreza.
Estas necesidades se han llamado logros básicos y son 54 en total, agrupados en nueve dimensiones: 1) identificación; 2) ingresos; trabajo; 3) educación; 4) habitabilidad; 5) nutrición; 6) dinámica familiar; 7) bancarización y ahorro, y; 8) acceso a la justicia. Participan en la Red todas las familias de nivel uno del SISBEN que estén incluidas en el programa Familias en Acción, y todas las familias en situación de desplazamiento, sin importar el nivel del SISBEN al cual pertenecen.
El programa cuenta con la participación de 16 entidades: el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo; el de Agricultura y Desarrollo Rural; el de Educación; el de la Protección Social; Ministerio del Interior y Justicia; la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional; el Departamento Nacional de Planeación, la Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer. Se encuentran también BANCOLDEX – Banca de Oportunidades, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior (ICETEX), el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER), el Instituto Nacional para Ciegos (INCI), y la Universidad Nacional Abierta y a Distancia (UNAD).
• Criterios de Focalización
En este contexto, una tarea primordial que debe llevar a cabo la Alcaldía Municipal está relacionada con la identificación de las familias que se vinculan a la estrategia, es decir disponer de un proceso de selección de beneficiarios del programa que comprenda las siguientes etapas: a) focalización geográfica; b) focalización de hogares y; c) un proceso de validación de potenciales beneficiarios en la comunidad.
Los criterios utilizados para la focalización geográfica serán: ingresos por debajo de la línea de pobreza, Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), desnutrición infantil crónica y afectación por violencia política, así, se identificaran eficientemente los territorios de mayor pobreza.
Es de anotar que el criterio de violencia política, no considerado por otros programas de transferencias condicionadas, ha sido introducido como una forma de abordar las vulnerabilidades producto de la situación de violencia que afectó a los países que viven conflictos armados internos. La segunda fase, de focalización de hogares, debería consistir en la aplicación de un cuestionario socio demográfico. Sin embargo, se presentan tensiones relacionadas con: a) los altos niveles de pobreza generalizada donde interviene el programa JUNTOS; b) las debilidades en la aplicación de la encuesta en las zonas de mayor dispersión geográfica especialmente durante las etapas iníciales del programa, y; c) el uso de un algoritmo que no permite establecer adecuadamente la línea de corte entre pobres y no pobres.
El Programa Juntos y su impacto en el bienestar de la infancia ha generado casos de filtración (inclusión de familias que no debieron ser consideradas) y exclusión o subcobertura de familias en extrema pobreza. “Necesitamos con urgencia un mecanismo para identificar correctamente a las familias que están en extrema pobreza y separar a las que no lo están” (Gestor social, Juntos). Al respecto se puede desarrollar una etapa final, de validación a nivel barrial, que este diseñada para corregir posibles errores en las fases anteriores, con el fin de eliminar a quienes no cumplen con los criterios de inclusión e incluir a quienes fueron erróneamente excluidos. Este proceso involucra a la comunidad en su conjunto, así como a autoridades locales, operadores de servicios de salud y educación y representantes de los espacios de participación municipal. No obstante, varios de los actores locales recurrentemente plantean que no son entrevistados ni convocados a las asambleas de validación de otros programas o de este mismo, ni tampoco miembros de la comunidad que no fueron seleccionados como beneficiarios del programa. Otra de las debilidades encontradas es que existe reticencia de los pobladores a hablar abiertamente sobre quiénes deberían ser excluidos del programa, debido a las relaciones de poder existentes en las comunidades o al temor a represalias. Esto lleva a la persistencia de errores en la selección, particularmente graves en el caso de familias en situación de pobreza crítica o indigencia.
• La Coordinación Institucional
La Red Juntos, comprende y determina como segunda estrategia la coordinación de la respuesta institucional pública en el territorio y la dirige prioritariamente a las familias focalizadas. Es de resaltar que cuando hablamos de territorio nos estamos refiriendo a espacios naturales que han sido intervenidos por el hombre y que han pasado a ser construidos de una forma histórica, económica y cultural, son territorios construidos. En este sentido, el territorio es una unidad estratégica para desarrollar las repuestas planificadas contra la pobreza y transformar imaginarios en procura de facilitar avances en el mejoramiento de las condiciones de las familias focalizadas.
Sin embargo coordinar respuestas institucionales de los diferentes niveles de gobierno, es decir del nivel central, departamental y municipal en el territorio, exige comprender que este es un tema central de discusión al interior de la organización del Estado, al tener este, una formalidad que riñe con las lógicas reales, de orden local, regional y nacional, tanto en el orden de las funciones como de las competencias de cada nivel del Estado.
Esta situación resulta conflictiva desde el punto de vista de los procesos de planeación en el orden territorial municipal, en la medida que se presentan una serie de funciones y competencias entre niveles estatales, que se vuelven una maraña administrativa y de responsabilidades políticas, fiscales y autonómicas que no tienen dolientes ni responsables y que convierten el proceso de planeación en un manejo especialmente de gestión, que en la mayoría de los casos esta mediado no por las relaciones técnicas dentro del proceso planificador, sino por el manejo clientelar del Estado y en este punto el manejo político de la planeación está presionado por la clientelización de los recursos y respuestas públicas.
Se propone una coordinación donde las autoridades del orden nacional y municipal que planean y coadyuvan en la ejecución de la estrategia JUNTOS, garanticen que exista una debida armonía entre las actividades que realizan en el territorio y con las familias para dar sostenibilidad y pertinencia al cursos de acción, acogiendo en rigor, la operativicen los principios de complementariedad, subsidiaridad y concurrencia.
La Nación y las entidades territoriales deben ejercer libremente sus funciones en materia de planificación e intervención de la estrategia JUNTOS, con estricta sujeción a las atribuciones que cada una de ellas se les haya específicamente asignado en la Constitución y la Ley; es decir se deben ordenar las competencias, en concreto, en el contenido de los planes de acción y en otros instrumentos de planificación, para efecto de un adecuado ejercicio de competencias y poder observar la aplicación de los principios de concurrencia, complementariedad y subsidiaridad.
Se debe entender por concurrencia que cuando dos o más autoridades públicas deban desarrollar actividades en conjunto hacia un propósito común, teniendo facultades de distintos niveles, su actuación deberá ser oportuna y procurando la mayor eficiencia, respetando mutuamente sus fueros de competencias de cada una de ellas. A su vez, se comprenderá que la subsidiaridad, está relacionada con que las autoridades públicas del nivel más amplio deberán apoyar transitoriamente aquellas que carezcan de capacidad técnica o financiera para cumplir los objetivos comunes. La complementariedad es el ejercicio de las competencias en términos funcionales que permita una mayor eficiencia en la acción.
• La información y toma de decisiones en el marco de la Red Juntos
A esto se suma, excepto algunas grandes ciudades, que los municipios medianos, pequeños y micros, no presentan el suficiente soporte informativo para el impulso de los procesos de planificación de acciones contra la pobreza; y gran parte de la información municipal o local que se puede ubicar está organizada o construida por las instituciones del nivel nacional, ni siquiera en el orden regional o departamental, lo cual significa que la acción o acciones son poco medibles y sus impactos dispersos e insostenibles, por su parte la periodicidad de la información municipal es casi nula.
La situación descrita sucintamente conlleva, la necesidad de organizar la información en el ámbito público local, con cierta periodicidad y transparencia. Lo cual exige primero criterios de simetría para su administración y entrega, segundo, un diseño particular sobre la información requerida en orden temático, territorial y global, pues, contar con información real, actualizada y organizada sistemáticamente permite diseñar estrategias ajustadas a las necesidades de las familias y comunidades y requerimientos del objetivo propuesto, es decir permite la toma de decisiones pertinente.
